Es necesario revisar antiguas ideas que demandan una actualización. La primera se refiere al concepto referido al proceso de globalización. El periodista económico norteamericano Tomas Friedman (i) utilizó la metáfora de “el mundo es plano” para darle significado a la idea que la reducción generalizada en las barreras en las relaciones económicas, por la acción combinada del cambio tecnológico y la liberalización de los mercados, implica una nivelación creciente del campo de juego. Esta dinámica generaría una ampliación de las oportunidades para los países en desarrollo. En contraposición a esta visión el economista indio Panjak Ghemawat (2011) (ii) plantea una perspectiva distinta. Este autor señala que se transita una época de semi globalización donde se han desencadenado intensos procesos de integración global pero de forma parcial: tanto por los participantes de esta dinámica como por los ámbitos que se cubren con las nuevas disciplinas internacionales y la profundidad que alcanza la integración global. Hay múltiples formas de participar pero también es perfectamente posible estar fuera del proceso. En esta perspectiva, dos procesos combinados están en desarrollo liberalización e integración de mercados, combinado con una mayor regulación adaptada a un contexto global de mayor circulación internacional de los bienes, servicios y algunos factores de producción.
Del punto de vista productivo, los cambios tecnológicos han posibilitado la profundización de la internacionalización de la actividad económica combinado con un proceso creciente de fragmentación de la producción a escala de la economía internacional. Estos procesos han generado nuevas fuentes de ganancias del comercio asociado a un crecimiento generalizado en el comercio de bienes y servicios intermedios, lo que se manifiesta en la construcción de cadenas globales de valor. El comercio y la inversión extranjera directa, evolucionan de ser dinámicas sustitutas a ser fenómenos complementarios y mutuamente determinados. El acceso al mercado incentiva la inversión y esta permite el acceso.
Las nuevas reglas en desarrollo, de las cuales el TPP es un ejemplo, procuran generar las disciplinas que permitan el desarrollo de esta dinámica de interacción retroalimentada entre comercio e inversión. Tal como lo plantea Richard Baldwin (2012) (iii) es un juego en donde los países desarrollados ofrecen sus fábricas y mercados a cambio de reformas en los países en desarrollo que les den las condiciones de garantía para la relocalización de la producción.
Uruguay es una economía pequeña que viene desarrollando un proceso gradual pero permanente de apertura comercial desde hace más de tres décadas. Este proceso estuvo apoyado en un conjunto de políticas unilaterales que se han mantenido y perfeccionado en este largo período. Estas políticas a nivel unilateral le permitirían potencialmente alinearse de forma poco traumática a las nuevas disciplinas internacionales de los acuerdos de nuevo tipo. Sin embargo, no es este el rumbo que se adoptó en lo que refiere a acuerdos comerciales preferenciales. Solo esto se hizo en algunos casos puntuales que ejemplifican el potencial disponible, como por ejemplo el acuerdo de inversiones con Estados Unidos y la profundización de los acuerdos de libre comercio que se tienen con algunos países de la ALADI (Chile y México).
La performance de la integración regional con los países del MERCOSUR dejó al país con un conjunto de acuerdos comerciales preferenciales muy reducido. Los hechos han demostrado que la negociación conjunta en el MERCOSUR más que favorecer los intereses de Uruguay lo han perjudicado. No ha sido fácil alinear los intereses de los países para construir una política comercial común en el MERCOSUR. Desde hace más de dos décadas los países buscaron disciplinarse a firmar acuerdos comerciales con no miembros del MERCOSUR de forma conjunta. Esta restricción no sirvió para ampliar el poder de negociación de Uruguay, lo que hizo fue subordinar al país a intereses comerciales de los países grandes de la sub región (en particular Brasil). El estado de situación actual es la prueba de este fenómeno.
Este desenlace era previsible. Si no lo fue entre los años 1991 y 1994 cuando se cristalizó la idea de construir una Unión Aduanera y un Mercado Común, claramente hace ya más de una década que el problema se manifestó. Sin embargo, no se reaccionó de forma oportuna. Hoy Uruguay necesita de forma urgente mejorar el acceso al mercado internacional a la canasta de productos con ventaja comparativa que tiene (agroalimentarios y materias primas de origen agropecuario). Esta canasta coincide con lo que se denomina el corazón del proteccionismo que caracteriza la política comercial de economías desarrolladas y en desarrollo. Su mejora requiere un esfuerzo direccionado de acceso al mercado para levantar estas trabas. Se trata de una prioridad evidente de la política comercial del país. Pero además es necesario desarrollar y encontrar nuevas oportunidades en la inserción de los servicios globales en donde el país expresa un gran potencial y es un tipo de especialización comercial totalmente complementaria de la anterior. Por último, no se puede resignar el objetivo de encontrar acuerdos que permitan un catch up tecnológico y un proceso de transformación de la matriz productiva, a través de la integración en cadenas globales de valor.
Para atender estos objetivos es necesario construir una canasta de políticas de inserción internacional que empleen distintos instrumentos para atender diferentes objetivos.
Durante mucho tiempo los negociadores uruguayos en materia comercial, repetían la fórmula: “…vamos a pagar con moneda brasilera (acceso al mercado en manufactura en este país) una mejora en acceso al mercado de nuestros productos agropecuarios en Europa”. Visto en perspectiva esta regla no funcionó. La negociación conjunta en el MERCOSUR le ha quitado a Uruguay la principal característica de la cual debe sacar provecho una economía pequeña que es la flexibilidad de adaptación y la capacidad de cambio. La negociación conjunta no potenció estas características sino que la erosionó. Los acuerdos comerciales siempre combinan amenazas con oportunidades, aspectos defensivos y ofensivos. La pequeñez del mercado doméstico hace que los incentivos para abastecerlo sean reducidos y por lo tanto también la magnitud de las potenciales sensibilidades domésticas. Del punto de vista ofensivo, las posibilidades de cambiar las condiciones en los mercados de destinos son pequeñas y en consecuencias las sensibilidades de los otros países también lo serán, reduciendo de esta forma las resistencias a firmar acuerdos con economías pequeñas.
La idea de las economías pequeñas no puedan negociar acuerdos dada su escasa relevancia económica está ampliamente desmentida por la realidad de la economía internacional, en donde decenas de economías pequeñas son actores protagónicos del proceso de suscripción de acuerdos. Sacar provecho de la flexibilidad requiere tener un trabajo permanente de monitoreo respecto a los escenarios más probables y poder orientarse en función de estas expectativas. Para Uruguay toda orientación de política de inserción internacional que implique erosionar esta capacidad debería estar desterrada del menú de opciones que se pueden tomar. No sirve estar en el estribo de ningún país, dado que las condiciones internacionales cambian de forma abrupta y muchas veces de manera impredecible.
La política de apertura comercial no tiene que contradecir los mecanismos de protección social que le den sustentabilidad a la liberalización comercial. Una distribución del ingreso equitativa y/o la reducción en los niveles de pobreza en un contexto de igualdad de oportunidades de los ciudadanos son los objetivos sociales fundamentales. Es necesario tener claro que las políticas de inserción internacional pueden estar alineadas con estos objetivos o estresar la capacidad de poder cumplirlos. El diseño institucional que le da credibilidad a estas políticas compensatorias es fundamental. La evidencia comparada muestra que las economías más abiertas de forma sostenida registran niveles de gasto público alto en relación al producto, asociados a mecanismos de seguridad social extendidos y profundos. Este hecho da por tierra con una falsa oposición entre liberalización, integración de mercados y papel del estado en la regulación de la actividad económica.
(1) Este artículo está basado en Bartesaghi, Estrades y Vaillant, 2016. “Estrategia de negociación comercial en la nueva realidad internacional: Caso TPP y AP”, trabajo elaborado para el programa Pharos de la Academia Nacional de Economía.
(i) Friedman, Thomas, (2006). “The World Is Flat: A Brief History of the Twenty-first Century”, Farrar, Straus and Giroux, New York.
(ii) Ghemawat, Pankaj, (2011). “Mundo 3.0. La prosperidad global y las vías para alcanzarla”, Ediciones Deusto, S.A, España.
(iii) Baldwin, Richard (2012). “WTO 2.0: Global governance of supply chain trade”, Graduate Institute, Geneva, University of Oxford and CEPR.
Marcel Vaillant es profesor Titular de Comercio Internacional, Departamento de Economía, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la República.
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