Marcel Vaillant

Negociación comercial con la Unión Europea: entre el Doctor Jekyll y el señor Hyde

Los años 90 del siglo XX se caracterizaron por la irrupción de nuevas reglas en el comercio internacional. El anuncio de la unificación del mercado europeo en el año 1992 fue un disparador. Culminó la Ronda Uruguay del GATT en el año 1994, con la creación de la OMC, consagrada en el Acta de Marrakesh. El mismo año se suscribió el NAFTA, el propio MERCOSUR tuvo un hito relevante en su construcción en diciembre de 1994 (Cumbre de Ouro Preto). En la economía mundial el comercio crecía a tasas que más que duplicaban la actividad económica. Los acuerdos comerciales preferenciales se expandían por todo el planeta profundizando las disciplinas de la liberalización comercial más allá de lo acordado en el ámbito multilateral.

Actualizado: 02 de Octubre de 2017 | Por: Marcel Vaillant

En ese contexto, en el año 1995 el MERCOSUR y la Unión Europea suscribieron un acuerdo marco para organizar sus relaciones internacionales con un enfoque integral que abarcara los aspectos comerciales, políticos y de cooperación. La imagen objetiva del proceso de integración en el Cono Sur, seguía los lineamientos del camino de la integración profunda para la unificación en un mercado único. Así está claramente establecido en el Tratado de Asunción (1991). En esta perspectiva, el acuerdo con la UE permitiría mejorar el acceso al mercado para los productos del MERCOSUR y promover corrientes de inversión que se alinearan con el proceso de transformación productiva. Pero este acuerdo además, se convertía en una herramienta para promover un efecto institucional positivo sobre la tecnología de la integración en el Cono Sur. Quién sino Europa conoce como pasar de políticas nacionales a políticas comunes en el ámbito comercial y en los procesos de integración de mercados.

Tan ambicioso programa nunca logró concretarse, ni siquiera orientarse sostenidamente en la dirección deseada. A los pocos años de la suscripción del  acuerdo marco (1998) comenzó un largo y tedioso proceso de negociación comercial que tuvo reiterados ciclos de impulsos, frenos y congelamiento. Nunca se logró convertir el compromiso político que ambas partes tenían para negociar en el compromiso político requerido para suscribir y terminar el acuerdo. Este compromiso nunca estuvo realmente disponible. Las partes (UE y MERCSOUR) cuando negociaron siempre supieron que la posibilidad de acordar estaba fuera del alcance. Por eso la larga negociación comercial entre la Unión Europea y el MERCOSUR, es la crónica de un largo simulacro de relaciones internacionales para tratar de hacer algo que se sabe antes de empezar que no va a pasar. Bloqueos mutuos explican este resultado.

Durante este largo período de más de dos décadas, en el ámbito de la cooperación se desarrollaron múltiples proyectos a escala del MERCOSUR que contaron  con el financiamiento y cooperación técnica de la Unión Europea. Muchísimos recursos se canalizaron en esta dirección. En los últimos 20 años, Fueron asignados decenas de millones euros a este tipo de iniciativas. El loable propósito fue apoyar la tecnología de la integración en el MERCOSUR en ámbitos fundamentales: cooperación aduanera; barreras y estándares técnicos; armonización macroeconómica, políticas agrícolas, entre otros programas. Sin embargo, no es radical decir que no se han incrementado de forma sustantiva las capacidades públicas comunes de los países miembros del MERCOSUR.

Los países del MERCOSUR se repartieron los programas de cooperación con un enfoque netamente nacional ubicando la coordinación de cada uno en un país, para balancear los “beneficios” de la cooperación europea. Pero en lo que refiere a la construcción de capacidades conjuntas para generar una estructura común que pueda impulsar la integración no se avanzó. Incluso ni siquiera los programas de cooperación con la estructura institucional del MERCOSUR lograron hacer la diferencia.

Esta debilidad institucional del MERCOSUR tiene un correlato en su bajo desempeño en tanto proceso de integración. Quizás fue ingenuo pensar, que países con capacidad estatales nacionales débiles, que coexisten aún con un sin número de limitaciones y restricciones  en sus marcos institucionales domésticos, serían capaces de construir y desarrollar un programa de integración tan ambicioso como el que estaba originalmente previsto en el Tratado de Asunción de 1991. Este programa de integración para poder desarrollarse requería capacidades estatales comunes aún más exigentes que las propias capacidades estatales domésticas de los países. En particular de los países mayores del bloque Argentina y Brasil.

Pero no todas las debilidades de esta relación entre ambos bloques se deben al MERCOSUR. El MERCOSUR nunca fue el acuerdo que la UE quiso creer que era. Hubiera sido más útil partir de los hechos ciertos  y establecer una estrategia adaptada al grado de desarrollo relativo de la integración de este acuerdo del Sur. Como fue, por ejemplo, lo que la UE terminó haciendo con otros procesos de integración en la región sudamericana, tal es el caso de la Comunidad Andina, donde siguió el único camino posible (bilateralizar el acuerdo con cada país Perú, Colombia y Ecuador) y no pretender negociar con una Unión Aduanera que no existe. Lo que sigue pretendiendo hacer con el MERCOSUR-

La integración económica siempre tiene dos caras una liberalizadora del comercio y la otra proteccionista. La UE es el Doctor Jekyll pero puede ser el señor Hyde. En la relación con el MERCOSUR se enfrenta  la cara más proteccionista de Europa. La UE sigue siendo una fortaleza proteccionista en el sector agropecuario en donde el MERCOSUR concentra sus ventajas comparativas. Este ha sido el primer motivo que explica el bloqueo de la posibilidad del acuerdo desde el comienzo. Es además la llave del éxito de un acuerdo más liberalizante, dado que el bloque grande y poderoso puede mediante una oferta generosa en la agricultura lograr el resultado de reciprocidad de acceso del otro (lo que se denomina el unilateralismo reciprocado). Pero no es lo que ha ocurrido. Es la cara señor Hyde la que muestra la UE en este asunto.

El segundo motivo es que para los países líderes del MERCOSUR (Brasil y Argentina), que no han abierto sus economías y siguen atadas a políticas comerciales proteccionistas un acuerdo con la UE implica amenazas de ajustes en el sector de la manufactura. El tercero motivo tiene que ver con las nuevas disciplinas que forman parte de los acuerdos modernos de integración (desde la liberalización en servicios a las disciplinas sobre la inversión). En este plano de las nuevas disciplinas, tanto Argentina como Brasil están en el siglo XX y en consecuencia el MERCOSUR como en tantos otros asuntos finge tener disciplinas que no tiene.

El acuerdo ideal se parecía a lo que los bloques  imaginaron que querían hacer a mediados de la última década del siglo pasado. Un acuerdo sobre comercio e inversión, que ayudara a la integración de dos bloques comerciales, creados bajo el paradigma de la integración profunda de mercados.  El MERCOSUR plataforma de la producción alimentaria a escala global integrado a la manufactura de productos alimentarios, en un asociación de cooperación con Europa donde este entrega acceso al mercado y tecnología de la integración, y obtiene condiciones de inversión para su industria (en particular la producción de alimentos podría crear muchas sinergias) y acceso al mercado en manufacturas. Sin embargo, existen riesgos de que el acuerdo posible sea un acuerdo mutuamente proteccionista. En teoría de la integración se diría un acuerdo para repartir y balancear desvíos de comercio mutuos, sin efectos relevantes sobre la creación de comercio. Algunos  productores exportadores serán beneficiados en cada lado (en magnitudes que habrá que medir), los consumidores de ambas regiones serán perjudicados, y podría sumarse a la pérdida algunos de los exportadores de los países que no participan del acuerdo.

Las circunstancias políticas de Argentina y Brasil no son buenas. Por un lado, sus gobiernos requieren resultados para fortalecer  trayectorias de reformas económicas que se insinúan pero no se cristalizan. Así mismo, ambos países necesitan también algún resultado para mantener la regla de la negociación común con terceros, a la que de forma tan obstinada se han aferrado. En este sentido, el acuerdo con la UE siempre fue el objetivo estrella. Sin embargo, los recursos políticos con que cuentan ambos gobiernos hoy son escasos, y el acuerdo que pueden promover es un acuerdo de intercambio de protecciones recíprocas con la UE, sin entregar ni recibir acceso al  mercado de forma significativa. Si pido poco doy poco parecería que es la máxima que se instala a ambos lados de la mesa.

Además, con muy bajas pretensiones en el resto de las disciplinas de los acuerdos comerciales modernos. Justamente aquellas requeridas para dar condiciones a una integración productiva mayor entre ambas regiones. Incluso con el inconveniente de sumar las peores nuevas disciplinas en el campo de los derechos sobre la propiedad intelectual. Sin duda las más discutibles de todas las nuevas disciplinas en relación a la capacidad de liberalizar y crear comercio.

La UE no está urgida por hacer un acuerdo con el MERCOSUR. Basta analizar el valor de la oferta de liberalización que le estaría ofreciendo al bloque del Sur, para evaluar que la opción del acuerdo no le muy necesaria hoy. Si el MERCOSUR acepta en esas condiciones bien sino a otro cosa. La UE no necesita reducir la discriminación con un tercero país competitivo en el MERCOSUR, en particular Estados Unidos. Este objetivo fue el que guió el comportamiento de suscripción de acuerdos con América Latina. La UE siempre reaccionó a los acuerdos comerciales que Estados Unidos suscribió en la región, siguiendo el patrón de lo que se conoce como el efecto dominó del regionalismo. Esta combinación de elementos no permite augurar buenas expectativas respecto al resultado de un acuerdo con la UE. No es este el mejor momento, no existe la  claridad estratégica en ambos lados con la cual se suscribió el acuerdo marco del año 1995. Prima la premura por un resultado. Este es el argumento fundamental de las diplomacias que están hoy al frente de la negociación. Lógicamente existe un tedio respecto a esta larga negociación y este es un factor que dinamiza el lograr tener algún resultado en el corto plazo.

En este marco para convertir un problema en una oportunidad y sacar provecho de la mutua voluntad de acercamiento de ambas regiones, es necesario bilateralizar el acuerdo y permitir ritmos de avances diferenciados entre las partes. En esta dirección es que Uruguay debería moverse, buscando un acuerdo integral en bienes, servicios y nuevas disciplinas, con una contraparte significativa de acceso al mercado por parte de la UE. Se podrán dar avances en varias direcciones. Primero sacaría al MERCOSUR de un corset que no puede sostener ni gestionar en relación a la negociación preferencial común con terceros. Segundo, mostraría caminos pilotos de avance, como liberalizaciones mayores implican mejores acceso y resultados. Esto permitiría tanto a Argentina como Brasil hacer un camino de liberalización controlada, e ir modificando gradualmente la economía política doméstica que resiste la apertura hacia los sectores exportadores más claramente favorecidos por la misma.

Este modelo de negociación conjunta armonizada pero sobre bases bilaterales no es algo extraño en la economía internacional, en rigor es lo típico que realizan los países asociados en bloques preferenciales de comercio con una matriz regional, como es el caso de la Asociación Europea de Libre Comercio (AELC) y los países de la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN) entre otros ejemplos posibles.



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