Tabaré Fernández Aguerre

PISA debe pasar al INEE

No es posible ser juez y parte. La evaluación educativa, así como la evaluación de cualquier política pública, no puede ser realizada por quien presta el servicio evaluado. Existe entre el evaluador y el evaluado un conflicto de intereses, que la buena voluntad no puede suprimir.

Actualizado: 20 de Diciembre de 2010 | Por: Tabaré Fernández Aguerre

PISA debe pasar a la órbita del Instituto Nacional de Evaluación de la Educación (INEE). Estoy convencido de esta solución desde que se gestó la idea de crear el INEE. Los estudios de evaluación comparada proporcionan evidencia empírica que va en esta dirección. La Ley General de Educación, aprobada en diciembre de 2008 brinda elementos jurídicos que apoyan la solución. Pero fundamentalmente, las recientes declaraciones públicas de la Subsecretaria de Educación y de autoridades del Consejo de Educación Secundaria, en el sentido de retirar al país del Programa PISA porque "no nos comprenden y no evalúan otros objetivos", y el silencio correlativo de las restantes autoridades, aportan el argumento principal.

Expondré brevemente estos argumentos y mi propuesta.

(1) El INEE es una persona de derecho público no estatal, gobernada por una Comisión Directiva multi-institucional con representantes del MEC, la ANEP , la UDELAR y el sector privado de educación (Ley de Educación 18437, art. 113 y 114).

Es menos probable (aunque reconozcamos que no imposible) que en esta conformación, se pudiera discutir seriamente el retiro de Uruguay de PISA, censurar la publicación, o decidir la supresión de cualquier otro programa, porque los resultados incomodan a las autoridades y sus pretensiones. No hay aquí una preeminencia de intereses, sino al contrario, un espacio de negociación que permite expresar y diferenciar los intereses de los evaluadores frente a los intereses de los prestadores.

En sociología, economía y ciencia política existe suficiente acumulación científica en el área denominada por la teoría como “relaciones principal/agente”. Las entidades de evaluación que han logrado mayor institucionalización de la evaluación y la han llevado a un alto grado de desarrollo científico tienen una conformación directiva de estas características, donde el prestador está presente pero tiene minoría: el ICFES de Colombia, el INEE de México, el INEP de Brasil, el NCES de Estados Unidos, ACER de Australia, por solo mencionar algunos ejemplos.

Al contrario, los países en los que la evaluación está regida por el mismo organismo que presta el servicio educativo, han enfrentado en su historia censuras en las publicaciones, discontinuidades en sus programas, rotación de equipos técnicos, cuando no supresiones lisas y llanas.

(2) Con base en el texto legal, en otro lugar (Fernández, 2009) expuse una idea sobre un mínimo de programas de evaluación debería diseñar e implementar el INEE. Sugerí que fuera el programa de evaluación en 6tos Años de Primaria que se iniciara en 1996 y el Programa PISA, así como el Programa LLECE de la UNESCO. La ANEP asumiría todas las otras formas de evaluación, incluido el fantástico programa de evaluación formativo on-line con base en Ceibal que implementaron Primaria y la Dirección de Evaluación de la ANEP.

La idea encontró una fuerte oposición en la ANEP. Dos fueron sus argumentos principales. Primero que esa no sería la tarea del INEE; segundo, que eso excluiría a la ANEP en la discusión del diseño y del análisis de PISA.

Ahora bien. No existe en el texto legal restricción a que la evaluación que debe realizar el INEE sea nacional o internacional (y así por principio de derecho se debe interpretar la competencia asignada).

El INEE tiene por competencia “evaluar la calidad educativa en el Uruguay en sus niveles inicial, primario y medio” (art. 115, lit. A); “dar a conocer el grado de cumplimiento de los objetivos y metas establecidos por los diferentes organismos, entes y demás instituciones educativas” (Art. 115, lit. C) y “aportar información acerca de los aprendizajes de los educandos” (Art. 115, lit. E). La norma es diáfana: se ha creado una entidad que realiza directamente evaluaciones que además son externas y sometidas a criterios rectores establecidos por el art. 117.

Tampoco se puede argumentar que la ANEP sería ajena al diseño PISA, puesto que el proyecto nacional para cada ciclo de PISA sería aprobado por la Comisión Directiva, en la cual la ANEP tiene 3 en 7 directivos. El análisis y el diseño técnico sí sería competencia del INEE, pero esto es consecuencia de la Ley.

(3) Las autoridades, con excepción del Presidente del CODICEN, han reaccionado a los resultados de PISA en una forma insospechada: criticando supuestos problemas conceptuales en su marco teórico y su incongruencia con el curriculum nacional. Dejaron entrever que rechazarían continuar en PISA.

Baste decir que la propia ANEP ha publicado ya dos estudios, uno en matemática y otro en ciencias, sobre la congruencia entre los contenidos evaluados por PISA y los curricula de Primaria y Ciclo Básico. Se desprende de ahí que al menos en lo prescripto, no existen “huecos”. PISA no es una medición foránea. La diferencia en todo caso está en las priorizaciones: en el mundo desarrollado se enfatiza el aprendizaje de estrategias metacognitivas que permitan elaborar personalmente los conocimientos e integrar los aportes de distintas disciplinas. Esto es impensable en el asignaturismo consgradado, por ejemplo, en el actual plan de estudios de Secundaria puesto en marcha en 2006. El asignaturismo en el nivel del Ciclo Básico está fuertemente cuestionado en el mundo por lo menos hace 20 años. Es decir, nuestra enseñanza media es obsoleta.

Entonces ¿cómo explicar las reacciones adversas de las autoridades una vez que se publican resultados incómodos, por decir lo menos? ¿Por qué queremos matar al mensajero? En mi opinión, la oposición a PISA es un aspecto específico de la desconfianza, o directa oposición al INEE, y en general, a cualquier evaluación externa que permita conocer qué y quiénes aprenden en la educación uruguaya. Esto concuerda con la expresión de dos connotados profesores del Instituto de Perfeccionamiento y Estudios Superiores de la ANEP que hicieron una propuesta escrita para transformar al INEE en una oficina de estadística y "devolver la evaluación a los maestros en sus aulas".

Si esta hipótesis es correcta, tenemos un problema político profundo, donde las entidades de la educación uruguaya se oponen a que la ciudadanía, a través del INEE, monitoree qué resultados tienen los recursos que le destinan a través de la Ley de Presupuesto. Es un problema de transparencia y rendición de cuentas, y por tanto, es un debate sobre qué Estado queremos.

Tabaré Fernández Aguerre es Doctor en Sociología por El Colegio de México. Ha sido Profesor de Sociología y de Estadística en la Universidad Católica de Uruguay, en el ILADES de Chile y en El Colegio de México. Fue Coordinador Nacional de PISA en 2007. Desde 1998 es Profesor Investigador en efectividad en el Departamento de Sociología de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República siendo actualmente Profesor Agregado con Dedicación Total. Integra el Sistema Nacional de Investigadores en el Nivel II.

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