La liberalización competitiva que desarrolló el gobierno de George W. Bush durante la primera década del siglo XXI resulta una política comercial amigable en comparación a la del actual gobierno de Estados Unidos. La nueva política comercial se ve acompañada con los comentarios en las redes sociales del Presidente Trump que siempre van un poco más allá de lo que efectivamente la administración de gobiernos de este país hace. El mensaje del Presidente siempre es el mismo “si no quieres sopa, dos platos”. En este sentido la estrategia se ha hecho absolutamente previsible.
Trump dice que las guerras comerciales son buenas y fáciles de ganar. Se busca instalar entonces una era de unilateralismo agresivo que cambia las coordenadas de las negociaciones comerciales internacionales dado que una de las potencias mundiales, en notorio retroceso pero aun gravitando a nivel internacional, patea la mesa de las reglas del comercio tanto en el ámbito multilateral (OMC) como a nivel de los acuerdos preferenciales de comercio (UE, NAFTA, ASEAN+5, etc.). Es una política fracasada aún en el hipotético caso que obtenga lo que pretende dado que el diagnóstico está equivocado. El problema de la economía de Estados Unidos no tiene que ver con la política comercial, sino con la política macroeconómica.
Que las acciones proteccionistas predominen y marquen una nueva era de la economía internacional, depende de la reacción del resto de los países jugadores. Trump cree que dada la relevancia relativa de Estados Unidos el camino de amenazar con más “sopa” será exitoso. Amenazo con un castigo grande y de esta forma consigo que el otro acepte o de lo contrario será peor. De este modo el gobierno de Estados Unidos pretende ejercer su poder en la negociación buscando mover las variables en su beneficio y ganar a costa de lo que el otro pierde. Este camino ignora todo lo acumulado por la teoría de juegos aplicada a las relaciones internacionales y en particular a la política comercial. Campo teórico que ha dado varios Premios Nobel al propio Estados Unidos y que obviamente Trump y su equipo ignora o así parece.
Lo que ya sabemos sobre la dinámica de la protección comercial y de las políticas de mejorar la situación de un país a costa de perjudicar al vecino, son en un primer momento buenas acciones de un punto de vista nacional. Sin embargo, como esto también es cierto para todos los países que tienen cierto grado de control sobre las condiciones del intercambio, entonces finalmente los países terminan todos en una situación mucho peor. Esta asignación de política comercial (protección a cambio de protección) tiene la fortaleza de ser una respuesta óptima de un actor a la respuesta óptima del otro (un equilibrio de mejor respuesta). Si bien termina siendo tanto del punto de vista del bienestar nacional como cosmopolita, una mala asignación, no obstante tiene la fortaleza de que es un equilibrio: nadie tiene un incentivo a desviarse de él.
Esta forma de presentación constituye una simplificación estática pero una simplificación pertinente para conocer la estructura del problema que estamos analizando. Es posible darle dinámica al problema y pensar que el mismo se repite siempre igual en el tiempo y entonces las condiciones de un equilibrio estable se modifican. En este caso se requieren estrategias dinámicas: los países no sólo tienen que decidir una acción hoy sino también mañana. En este nuevo marco más complejo la teoría muestra que la cooperación comercial (no protección) se puede sostener como un equilibrio dinámico cuando el que desvía es sancionado, con represalias de los otros, que al período siguiente siempre vuelven a cooperar, pero cuando el otro sigue sin cooperar (protección) entonces corresponde sancionarlo con represalias. No hay un camino que permita reestablecer la cooperación si el que desvía no recibe una sanción.
Las reglas e instituciones internacionales han permitido al mundo del comercio, y globalmente a las relaciones económicas mundiales, mantenerse en un frágil equilibrio de cooperación. Los países restringen las acciones que pueden hacer en virtud del marco de reglas que se han dado y eso construye un marco de certidumbres en relación a lo que pueda ocurrir en el comercio internacional. La red de acuerdos comerciales en todos los ámbitos mencionados es el sostén de esta cooperación. Desde la posguerra Estados Unidos ha sido uno de los constructores de este orden tanto en el ámbito multilateral como también imprimiendo un modelo de acuerdos comerciales preferenciales adaptados a la modalidad preferida de internacionalización de sus empresas multinacionales (NAFTA y la red de acuerdos tipo TLC que suscribió en las últimas dos décadas). Al estar todos los países adheridos a estas reglas es una forma de atarse las manos en relación a los desvíos que pueden realizar y que son considerados lícitos y aquellos que son ilícitos.
En definitiva, las reglas internacionales del comercio buscaron construir un espacio de buenos modales para resolver los contenciosos comerciales. Hoy Trump actúa como un matón en el ámbito de la política comercial, en una estrategia coherente con el estilo de proponer armar a los docentes para resolver los problemas de violencia en los ámbitos educativos. Lo que está haciendo en el campo del comercio tiene el mismo sello de camino violento, y ya sabemos que comercio violento es también relaciones internacionales violentas. Lo que está pasando no sólo es peligroso para el comercio, también es peligroso para las condiciones de seguridad global en las relaciones internacionales entres los países. Hay una singularidad de la época que no debe ser desatendida en su análisis y la jerarquía de lo que está pasando.
La amenaza de guerra comercial no es un fenómeno nuevo, se cierne en el mundo desde hace una década. Desde la crisis financiera del año 2007, el temor fue que los países más poderosos reaccionaran a la subsiguiente recesión en la actividad económica con medidas proteccionistas que estuvieran adosadas al conjunto de medidas de política económica para prevenir la recesión doméstica. Uno de los ámbitos de coordinación para prevenir esta deriva proteccionista fue el llamado grupo de los 20 (G20), creado en torno a círculos concéntricos alrededor de las economías más ricas sumándole las más grandes en cada continente. No fue el modo más plural y balanceado de procesar la crisis, dado que existen varios ámbitos multilaterales para establecer esos mecanismos de coordinación (FMI, OMC por mencionar los notorios) lo que hubiera fortalecido la institucionalidad multilateral. Que solo se junten los “gordos” plantea en principio un riesgo para los que no están. Pero al menos fue un mecanismo plurilateral que buscó contener las salidas unilaterales proteccionistas, el mecanismo fue parcialmente exitoso. Se sembró de declaraciones contra el proteccionismo y de necesidad de dotar de transparencias a las medidas de política comercial para conocer y poder medir los desvíos. La relevancia que adoptó el G20 reveló la debilidad de las instituciones multilaterales para procesar la crisis. Sin embargo, al final del camino se puede decir que el G20 cumplió su labor en el período pos crisis al contener y buscar complementar con acuerdos políticos mayores lo que las reglas e instituciones del comercio establecían. Un actor importante del G20 y que estuvo alineado con los objetivos mencionados fue la propia administración del gobierno de Estados Unidos bajo la presidencia de Obama.
Pero la situación cambió de manera radical desde que asumió Trump. El G20 dejó de tener en sus declaraciones de final de reunión menciones al proteccionismo. El estilo de unilateralismo agresivo en materia de política comercial se complementa con un modo bilateral de gestionar los conflictos para maximizar el poder de negociación del agresor comercial. Luego los incentivos de muchos de los miembros del G20 empezaron a priorizar el interés nacional propio en vez de fortalecer el camino pluri o multilateral. No es el propósito de esta nota analizar por ejemplo la sutil forma en que China comienza a procesar sus represalias, o la propia Unión Europea, esta dinámica ya comenzó y tiene todas las características del problema general antes planteado.
El punto que quiero destacar en esta nota es que es lo que podrían hacer el resto de las economías, las que se quedan en el frío fuera de cualquier mesa de negociación ya sea en el Grupo de los 20 o de las variadas mesas bilaterales que están en desarrollo. Las grandes beneficiarias del proceso de globalización que son las economías pequeñas y abiertas al comercio internacional, no tienen hoy un foro activo para hacer escuchar su voz y coordinar acciones, más allá de los debilitados ámbitos multilaterales. Por eso lo del título con el número 100 por mencionar uno suficientemente más grande que 20. Se requiere fundar una agenda que coordine los intereses de este tipo de economías.
Para Uruguay se abre una oportunidad que está alineada con la tradición del país en materia multilateral. Ya lo hizo antes en el pasado en otros asuntos: recordemos la creación del Grupo de Cairns para la defensa de la liberalización agrícola por poner un ejemplo significativo. Es una forma de levantar la cabeza y salir de este encierro en el que se encuentra en materia de inserción internacional. Los recursos humanos para desarrollar agresivamente una estrategia de este tipo Uruguay los tiene, requiere sumar los recursos políticos para alinearlos en esa dirección. Nuestro tamaño es hoy una oportunidad para poder diseñar un relato coherente y una estrategia cooperativa con otras naciones similares en la misma dirección.
Los caminos de acción son muchos, el primero es lograr identificar el interés común. Reconocer la fortaleza en el número de países que se logren coordinar. Un número grande de países siempre pesa en los ámbitos intergubernamentales, para así poder ser entonces un jugador agregado que analiza y contempla lo que pasa en los otros foros, y actúa en consecuencia. Es necesario activar los mecanismos multilaterales para sancionar a los desviadores. Por otra parte, será posible también desarrollar estrategias de liberalización recíproca de las economías pequeñas frente a un mundo en donde los grandes jugadores caminan hacia el equilibrio malo caracterizado de acciones de protección con represalias de protección. Los países pequeños de América Latina, los países de la Asociación Europea de Libre Comercio, los de la ASEAN, varias economías africanas abiertas al comercio internacional, todos los que no están invitados al G20, entre otros son los potenciales participantes en una Convención de Economías Pequeñas afines al comercio internacional. No hacer nada y contemplar es el peor camino, seguro que los intereses de los que no toman ninguna acción serán los intereses más perjudicados.
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