El gobierno uruguayo firmó en enero un documento confidencial con la empresa Montes del Plata, titular del proyecto de la planta de celulosa en Colonia, Punta Pereira. El documento establece importantes y excepcionales beneficios para la empresa y le garantiza compensaciones en caso de cambios significativos, por ejemplo, en el sistema tributario. Además del acuerdo tiene previsto re-categorizar tierras que no son de prioridad forestal en la zona aledaña al proyecto. Esto se haría para que la empresa pueda reubicar sus bosques de eucaliptos en un radio de 200 kilómetros alrededor de la planta. Así lo dice el mismo documento. En junio el gobierno y la empresa decidieron quitar el punto quinto del convenio que le daba carácter de confidencial. Esa resolución, la de quitar la confidencialidad, fue colgada en la página web de Presidencia, pero el documento no. O sea que en los hechos el documento sigue siendo confidencial. No Toquen Nada accedió a una versión de lo que se firmó el 18 de enero y vamos a tratar de entender hoy ese documento en el que el estado, con la sola firma de Presidencia, se compromete a una cantidad de obligaciones, y a la vez la empresa se compromete a muy pocas cosas con el estado.
Entrevista con Javier Palummo, abogado, magister en Políticas Públicas y Derechos de la Infancia, director ejecutivo de la Fundación Justicia y Derecho, con los periodistas Joel Rosenberg y Ricardo Leiva, de No Toquen Nada, Océano FM.
Javier, ¿por qué llegaste a este documento de Montes del Plata? ¿Cuál fue el interés que se originó para llegar a este documento que firmaron el gobierno y Montes del Plata?
Javier Palummo: Yo he trabajado temas vinculados con Derecho Ambiental desde hace unos cuantos años y específicamente este tema lo hemos trabajado con Redes Amigos de la Tierra y he elaborado algún documento sobre el tema.
Bien, un análisis jurídico de un documento que creemos, tanto el que tenés vos como el que tiene No Toquen Nada, que es el original, hay varios datos que así lo indican, pero, por cierto, nunca fue colgado en Presidencia este documento.
Este documento tiene una historia en lo que tiene que ver con su difusión que es bastante particular. En primera instancia circuló, se hizo público el documento a través de una presentación pública, existen fotos y declaraciones de las personas que participaron de este acto.
Sí, ahora vamos a escuchar algunas.
Existe una resolución del Poder Ejecutivo en el cual se autoriza la firma del documento pero no está adjunta esta resolución al documento mismo. Han existido algunas experiencias, se conoce por la prensa la del Fiscal Viana en referencia al acceso a este documento y específicamente en el marco de este trabajo conjunto con Redes Amigos de la Tierra también nosotros hemos intentado acceder a un testimonio del contrato de inversión suscrito por el Poder Ejecutivo y Montes del Plata el 18 de enero del 2011.
En junio de 2011, yo decía, aquí tengo una resolución de Presidencia que firma también la empresa en donde se señala que se quita la cláusula quinta o el punto 5 de confidencialidad del texto. Eso fue junio pero no anexaron a esto el documento, o sea, le quitaron la confidencialidad pero no lo hicieron público.
Lógico. El tema es el siguiente: posteriormente encontramos esta nueva resolución que la empresa y el estado acuerdan quitarle la confidencialidad al documento, y lo que se adjunta es el acuerdo modificativo pero tampoco se le ha dado una amplia difusión al documento en sí. Y de hecho, nosotros en el marco de la petición administrativa de acceso a ese documento, lo último que nos han notificado es una solicitud de prórroga al plazo que establece la Ley de Acceso a Información Pública para resolver si se nos proporciona o no se nos proporciona el documento. O sea que en definitiva nosotros presentamos una petición administrativa para acceder a ese documento dos días antes de que el Estado resolviera que no es más confidencial y todavía no hemos accedido a esta…
Han pedido prórroga porque el plazo son 20 días hábiles.
Nosotros hicimos la petición el 14 de junio y el 11 de julio el Estado pidió prórroga al plazo legal para darnos la información, o sea que si bien no es confidencial todavía una petición formal no ha dado lugar a que se nos proporcione la información.
¿Es legal esta firma de un documento entre Presidencia y una empresa privada?
Más que legal yo contestaría que es reglamentario, el carácter de legal o no legal, o ajustado o no ajustado a la Ley de Inversiones, que es la ley que regula la materia, es algo que puede dar lugar a un análisis mucho más profundo. Se trata es de lo que se denominan proyectos de inversión de gran significación, proyectos de inversión que pretenden obtener beneficios superiores a los establecidos en el régimen general. Este tipo de contrato los regula un decreto que es el 477 del 2008. Allí se regula un procedimiento que deben seguir las empresas que quieren obtener beneficios superiores a los establecidos en el decreto reglamentario de la Ley de Inversiones, que es un decreto del 2007. Y estos proyectos tienen como característica que tienen que tener una gran significación económica lo que se establece en la normativa es que tienen que ser por montos iguales o superiores a los 7.000 millones de Unidades Indexadas.
O sea que si una empresa tiene un gran proyecto puede pedir mediante este decreto un acuerdo excepcional.
Exactamente.
Por eso decís que es reglamentario.
Sí.
Lo de tenerlos en un nivel onfidencial, ¿eso estaría dentro del decreto o debería ser público?
Desde mi punto de vista, se trata por montón de cuestiones que tiene que ver con el contenido de estos contratos, deberían ser de carácter público. Se podría pensar en alguna cláusula específica muy puntual, reservar o amparar algún tipo de secreto con respaldo legal, pero en principio debería ser un documento público. Pensemos, por ejemplo, que estos documentos tienen que ver mucho con el gasto público estatal. Estos documentos generalmente tienen un apartado de exoneraciones que implican una renuncia del estado a tributar. La igualdad frente a las cargas públicas es un principio de rango constitucional y específicamente la situación que se vincula el gasto público; por ejemplo, este documento que todavía no sabemos si es el documento porque todavía no nos dieron el testimonio fiel, es un documento que tiene circulación en el medio.
Sí, en principio la cláusula quinta es esa, la que quitaron la confidencialidad está ahí.
Sí, eso coincide. Y la fecha del documento con la fecha de la resolución que esa sí existe, coincide. No hay por qué dudar, pero lo ideal es que este tipo de documentaciones sean absolutamente fidedignas. Lo que quería decir: este convenio prevé expropiaciones. Las expropiaciones que tienen que ver directamente con la construcción de determinadas vías que necesita la empresa para el giro. Las expropiaciones implican un gasto público, a los empresarios que se les expropia hay que indemnizarlos, eso es gasto público que los ciudadanos, a mí me parece, tenemos derecho a conocer muchas de estas cosas primero porque tiene que ver con las descargas públicas y segundo porque tiene que ver con el gasto público, y esto es una república, ¿verdad?
Vamos a entrar al documento en sí. Empecemos por el principio. El 18 de enero, cuando se firmó el convenio, hubo una conferencia de prensa. El convenio en ese momento no se mostró, tampoco nadie lo pidió en ese momento desde la prensa.
"Hoy día acabamos de firmar el contrato de inversión con el estado y también hemos concluido en nuestro estudio de factibilidad así que tengo la alegría de decirles que el proyecto finalmente va, ahora sí finalmente va, me tienen que creer. Por lo tanto estamos hoy día anunciado oficialmente que comienza la construcción de nuestra planta celulosa", dijo el gerente general de Montes del Plata, Erwin Kaufmann, en ese momento. Pero quizás el más explícito sobre lo excepcional de lo firmado aquel día, el 18 de enero, fue el director de Montes del Plata, Matías Domeyko.
“Estamos hablando de inversiones muy grandes del orden de 2.000 millones de dólares en una planta industrial que requieren no solamente una condición forestal excepcional pero también requiere un gobierno, instituciones confiables, requiere un ambiente de negocio, pro-inversión, también excepcionales. Y eso es lo que estamos viendo en Uruguay, eso es lo que hemos aprendido aquí, eso es lo que hemos visto de una manera muy fuerte especialmente este último tiempo con el gobierno, con las autoridades tanto nacionales como regionales, y eso es lo que nos ha permitido tomar esta decisión, soñar en grande, pensar a 25, a 30 años plazos”, dijo.
Vale decir que ese día en la conferencia de prensa estaba Walter Zimmer, el Intendente de Colonia, que firmó otro convenio con la empresa, pero por lo que sabemos nosotros hablando con la Intendencia de Colonia no tiene tampoco este documento, o por lo menos no hace público tampoco este documento. A ver, Javier, vayamos por partes de análisis más global y después vayamos a algún punto en particular. ¿Qué análisis hacés de las obligaciones a las que se compromete el gobierno con la empresa?
Si esto fuera un contrato que se le diera a un estudiante de derecho lo categorizaría como un contrato unilateral, yo creo, porque la bilateralidad del contrato está muy en duda si uno lo lee atentamente.
O sea, hay más obligaciones por parte del Estado.
Las obligaciones de las partes son muy poco claras en lo que tiene que ver con su equivalencia. Las obligaciones del Estado son muchas, muy importantes, y las obligaciones que asume la empresa son bastante pocas y algunas son incongruencias jurídicas, porque se plantea como una obligación que asume la empresa algo que no tiene como fuente la obligación del contrato sino la ley.
Claro, ya por ley lo tienen que cumplir igual.
Ricardo Leiva: Es una redundancia.
Exactamente. La empresa se asume a un desarrollo y manejo forestal sostenible de sus plantaciones protegiendo áreas de conservación y de interés para la biodiversidad. Eso lo tiene que hacer por la ley, no porque haya firmado un contrato.
No se está obligando a nada más.
Eso no es una obligación. O presentar la documentación necesaria para tal trámite. Bueno, eso lo tenemos que hacer todos los ciudadanos en este país. No es ninguna obligación específica que tenga como fuente este contrato.
Joel Rosenberg: Que se da como contraparte de un beneficio, eso ya lo tiene que hacer de por sí.
Exactamente. Por eso, en principio, hablando en términos más jurídicos, existen distintas fuentes de obligaciones y muchas de las obligaciones que asume la empresa tienen como fuente la ley y no el contrato en el cual se explicita la obligación. O sea, que esté en el contrato o no es poco importante.
Ricardo Leiva: Lo que acentúa la imagen esa de desequilibrio entre las cosas a las que se obliga al Estado y las que se obliga a la empresa en el contrato.
Eso creo que es algo claro y cualquier persona (lo ve), no es necesario ser abogado, por eso puse el ejemplo cuando empecé del estudiante de primer año de Facultad de Derecho. El trato preferencial que se establece respecto de la empresa sí puede llegar a ser cuestionado sobre todo por empresas del mismo rubro, yo a veces pienso que una empresa del mismo rubro puede decir: “¿Cómo es esto? ¿Qué pasa con la igualdad ante la ley?”. Uno puede pensar que los derechos constitucionales pueden ser de alguna manera limitados por el interés general, ¿pero dónde está explicitado claramente cuál es el interés general?
Joel Rosenberg: Puede haber una queja de UPM al respecto de que haya algunos beneficios que no tenga esa empresa.
Existe un trato preferencial muy importante y muy minuciosamente regulado en este documento si es que es, vuelvo a reiterarlo, el documento definitivo que supone que lo vamos a saber en breve luego de vencida la prórroga.
Vayamos a algunos puntos en particular de este documento. Uno que fue comentado, incluso lo publicó el Semanario Brecha en su momento, cuando se estaba discutiendo a propósito de un impuesto al agro, en realidad subir la contribución inmobiliaria. Esta empresa tiene 126.000 hectáreas forestadas y otras 90.000 están destinadas a otros usos. Debe ser la empresa que tiene más hectáreas evidentemente en este país. Si a esa empresa no se le iba a aplicar el nuevo impuesto que todavía no fue mandado al Parlamento, evidentemente había una diferencia grande y había un discurso que se podía cuestionar de parte del gobierno. Y acá está, no sé si explícito, vos me dirás porque lo entendés mejor, pero señala en el punto 3.5.10: “La República Oriental del Uruguay y Montes del Plata convienen que para el caso de que hubiera cambios significativos en el régimen tributario o en materia de permisos y autorizaciones que afectaran negativamente las condiciones económicas del proyecto de Montes del Plata durante la vida del mismo, las partes revisarán los beneficios especiales que se otorguen en el marco de la Ley de Inversiones para compensar por esta vía los citados eventuales perjuicios”. Acá se entiende que si hay una suba de contribución inmobiliaria se le va a quitar por otro lado a esta empresa otros tributos para que no pague esa suba, ¿se puede entender así esto?
O se le van a dar más beneficios. Yo creo que no hay otra forma de entenderlo. Creo que el párrafo que tú has leído es muy claro en ese sentido, no hay muchas formas de leerlo. Acá un tema que también subyace es que el periodo del proyecto es muy amplio, es bastante más importante que específicamente un periodo de gobierno. No solo se estaría renunciando a la potestad tributaria en este periodo de gobierno sino en los subsiguientes periodos de gobierno porque esto es una obligación que asume el estado uruguayo.
Hay otro punto, también destacado en su momento en la prensa, que suena bastante fuerte además por la redacción especial que tiene, que es con respecto a la categoría de los suelos. Al índice CONEAT famoso. Para explicarlo claramente: hay algunos lugares donde no se puede forestar. De alguna manera la ley que había para forestar se fue aggiornando durante el periodo de Tabaré Vázquez y hay zonas que no se puede forestar.
Ricardo Leiva: Claro, las tierras con mayor índice CONEAT no pueden ser forestadas.
Joel Rosenberg: Y acá señala el documento que la localización de la planta industrial en Punta Pereira hace que la distancia media a las plantaciones sea significativamente superior a las prácticas internacionales. O sea, tiene un problema de costo de logística, de flete. “A efectos de reducir dicha distancia”, dice el gobierno, “y los costos logísticos del proyecto, las partes reconocen la necesidad de ir sustituyendo las plantaciones más alejadas de la planta industrial por plantaciones en un radio máximo de 200 kilómetros de Punta Pereira”. O sea, acercar esos bosques de eucaliptos en todo caso. Pasa que esas tierras tienen una categoría que no permitiría esa forestación, y acá se les permite, o se les permitiría en un futuro.
Sí. Esta cláusula es unas de las cláusulas más… Seguramente deberíamos recurrir a otros saberes distintos a los jurídicos para poder profundizar sobre el tema, pero en principio parece que la categoría de los suelos tiene que ver más que con lo político y lo económico, con lo técnico. La re-categorización de los suelos debería responder a criterios técnicos y no a criterios de que me gustaría tener las plantaciones más cerca de donde la voy a procesar y exportar poque me ahorro el flete. En definitiva, deja muchas interrogantes esta cláusula.
Sí, tengo una redacción que es maravillosa en un momento porque dice que “la Dirección General de Recursos Naturales Renovables está iniciando un estudio que prometerá el enriquecimiento de la actual cartografía”. O sea que lo da como que lo va a enriquecer la cartografía CONEAT que es la que marca el índice CONEAT.
Ricardo Leiva: Claro, y hay una imagen bastante clara que es el mapa que se publicó en Brecha con el índice CONEAT y que marcaba en marrón las zonas forestables, y claramente en Colonia, Soriano y San José eran puntitos apenas marrones, muy poco la tierra que hay para forestar según la cartografía no enriquecida, si se quiere usando la terminología del contrato, que se está utilizando hoy.
Respecto a este tema hay otra cláusula que es la 3.1.6 que dice que la empresa se compromete a realizar una evolución ambiental estratégica para evaluar la incidencia de los planes de forestación del proyecto en la zona comprendida dentro de un radio de 200 kilómetros de Punta Pereira, y esta evaluación será presentada en la República Oriental del Uruguay para obtener conformidad y aceptación. Esto también llama la atención porque esta evaluación la hace el privado, ¿la re-categorización de suelos no debería ser una competencia pública del punto de vista técnico? Probablemente, vuelvo a reiterar, esto debería ser profundizado con técnicos en suelos, en la materia, a los efectos de llegar específicamente a cuál es el punto. Pero hay varias cláusulas que desde la ignorancia de esos temas y desde el punto de vista estrictamente jurídico uno dice: “esto es por lo menos llamativo”.
A grandes rasgos y para cerrar: ¿tenés idea de algún otro documento de este tipo que haya habido en Uruguay? Un contrato confidencial con este tipo de beneficios a la empresa.
No. Tratamientos excepcionales en las empresas sí ha habido pero específicamente siguiendo el trámite previsto en el decreto que mencioné y que dé lugar a un contrato de inversión es el primero que se hace público de la manera que se hizo público este. Verdaderamente no tenemos conocimiento de que exista otro documento de similares características para otras empresas. Lo último que quería decir es que hay una cuestión que deja preocupaciones cuando uno lee este documento, es sobre todo esto último que hemos hablando, que algunas competencias de organismo público que de alguna manera tienen su capital simbólico, su capital como organismo público es el carácter técnico, serio, de su actuación, cuando uno lee este documento uno puede llegar a tener alguna sospecha en referencia a eso y eso es muy malo porque a mí me gustaría no tener ningún tipo de sospecha, entonces me gustaría que la re-categorización de los suelos siempre quede claro que es un criterio técnico y que el organismo técnico del estado competente para hacerlo es el organismo que lo tiene que hacer. De la misma manera que cuando se habla de la calificación de proyectos futuros, de exoneraciones tributarias, o lo que tiene que ver específicamente con las excepciones a que determinadas personas jurídicas, determinadas empresas, tengan predios en el área rural. Nosotros tenemos un régimen en el cual la posesión de tierras por parte, por ejemplo, de sociedades anónimas, es excepcional. Bueno, este tipo de cosas están reglamentadas, existen comisiones, existen organismos públicos, existen técnicos, y sobre todo en este tipo de situaciones, desde mi punto de vista, lo fundamental es reafirmar las competencias técnicas para entender estos asuntos y defenderlos.
