El fracaso del Corredor Garzón según el BID

Una auditoría del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) que no fue publicada y un informe de la Oficina de Evaluación y Supervisión (OVE) de proyectos del BID detallan las presiones de las empresas y la falta de capacidad de la intendencia que llevaron al fracaso del corredor Garzón.

Actualizado: 08 de julio de 2015 —  Por: Emiliano Zecca

El fracaso del Corredor Garzón según el BID

Transporte en Montevideo (Adhoc ©Santiago Mazzarovich)

El Corredor Garzón nació como un BRT (Tránsito Rápido por Autobús), pero fracasó. A esa conclusión llegó el BID en un informe interno al que accedió No Toquen Nada y que ahora fue ratificado por otro informe de la OVE.

El BID le prestó 80 millones de dólares a la Intendencia de Montevideo en 2008 para la realización del Corredor Garzón y el beneficio era para unos 260.000 pasajeros, siempre que el resultado final fuese un BRT. Estos sistemas están diseñados para funcionar con una capacidad igual o casi equivalente a los sistemas de metro. Su crecimiento en el mundo se dio porque son una alternativa de costo más bajo al transporte de tipo ferroviario. Pero la inversión debe ser acompañada de reformas institucionales y de política, ya que se necesita reglamentar de nuevo el transporte público.

El Corredor Garzón fue evaluado por la OVE en una auditoría de la gestión del BID y las conclusiones de este trabajo fueron publicadas en junio de 2015. Se eligieron tres de los 17 proyectos de transporte urbano aprobados entre 2000 y 2012 por el organismo. Los casos son Lima (Perú), Cali (Colombia) y Montevideo (Uruguay).

Ocho puntos

Oposición de las empresas. El dialogo con las empresas fracasó. El éxito del proyecto dependía de medidas complementarias como la reestructuración de las líneas de ómnibus, la modernización de la flota, la utilización de sistemas de pago electrónico fuera del vehículo, el abordaje a nivel del ómnibus y las reconfiguraciones de los semáforos. Sin embargo, las reformas nunca se hicieron por el bajo nivel de capacidad técnica de la IM, la falta de reformas institucionales sólidas y el poder político de las empresas, que impidió la aplicación eficaz de esas medidas esenciales. Esto afectó negativamente los resultados del proyecto, sostiene la OVE.

Algo similar dice el informe del bid que no fue publicado. El informe del BID analiza el fracaso del corredor Garzón y señala que la Intendencia tuvo “debilidad” para negociar con las empresas que ganaron la pulseada al no perder ingresos por reducción de servicios.

IM cedió ante la presión de conductores. La prohibición de girar hacia la izquierda en el corredor aumenta la velocidad operativa y reduce los posibles conflictos entre los vehículos y ómnibus. Esas medidas se aplicaron en Lima y Cali, pero en Montevideo, a raíz de la fuerte oposición de los conductores perjudicados por esas restricciones, la IM las revocó. Como Garzón tiene solo dos carriles, esto se tradujo en un mayor número de fases de semáforos, mayores retrasos para los ómnibus y un aumento de los riesgos y siniestros vehiculares. Además, la capacitación de conductores, que es importante para prevenir los choques asociados a errores en los sistemas de BRT, se impartió en Cali y Lima, pero no en Montevideo, donde los conductores dijeron en entrevistas que tuvieron dificultades con la maniobrabilidad de los ómnibus durante los primeros meses de operaciones en los nuevos carriles.

CUTCSA. La reestructura de las líneas de ómnibus era necesaria para el éxito del corredor. Esto fue considerado una amenaza para los empleos, el control del cobro y distribución de las tarifas y la prestación de servicios. El informe sostuvo que, según dijo el Departamento de Planificación Urbana de la Intendencia, “CUTCSA, en particular, se mostró escéptica con respecto a un proyecto que supondría una participación más equitativa y coordinación entre todas las empresas operadoras de autobuses”,

Montevideo, el peor. Los resultados positivos e importantes, como el aumento de la movilidad y la reducción de emisiones, solo se dieron en Cali y Lima. En Montevideo, los resultados estuvieron muy por debajo de lo previsto. Se lograron pocos beneficios ambientales o de movilidad, por no decir ninguno, sostuvo la OVE.

Problemas y baja supervisión del BID. El volumen de pasajeros durante la hora pico disminuyó ligeramente con el corredor Garzón, pero las velocidades de los ómnibus son similares a las registradas antes del proyecto y los tiempos de viaje aumentaron para algunos pasajeros. La OVE explica que el BID prestó asistencia técnica para las fases de diseño e implementación inicial. Sin embargo, las deficiencias en la supervisión del BID, permitieron que el gobierno modifique de manera autónoma los diseños originales del proyecto, lo que produjo efectos negativos en los resultados del proyecto.

Puntaje sobre 100. El sistema de Montevideo recibió 42 de 100 puntos en el sistema de calificación de BRT, según el puntaje que dio el coordinador del trabajo, Gerhard Menckhoff, un consultor especializado en transporte y ex funcionario del Banco Mundial. “El sistema de BRT de Lima ha alcanzado niveles relativamente elevados de capacidad de transporte y de velocidad de autobuses y el de Cali, un nivel moderado, mientras que la capacidad de Montevideo disminuyó ligeramente”.

Pobres no fueron los más privilegiados. El proyecto de Montevideo preveía beneficiar a los pasajeros de bajos ingresos, pero la falta de introducción de mejoras en el sistema de ómnibus supuso “escasos beneficios de movilidad para los residentes de bajos ingresos en el área de influencia del proyecto”. Esto dice el ove. Pero, además, el informe del Bid que no fue publicado señala que: “la implementación del corredor respondió a las demandas de las empresas y los trabajadores”.

Montevideo tiene un transporte de baja eficiencia. El transporte público en Montevideo está sumamente concentrado: cinco empresas de ómnibus son propiedad de cooperativas que prestan servicios a aproximadamente un millón de personas por día. En las cinco empresas, la mayoría de los accionistas son también trabajadores, como conductores o cobradores, y propietarios de una parte de los vehículos. El sistema de transporte no tiene infraestructura para priorizar el transporte público respecto de otros modos y el servicio no está adaptado a la demanda. Hay exceso de oferta en algunas zonas y falta de frecuencia en otras. En consecuencia, la productividad y eficiencia es baja, dice el informe.

La reforma

En 2005, Montevideo inició un plan de movilidad de dos fases, proponiendo la creación de un sistema de transporte metropolitano organizado alrededor de corredores exclusivos de transporte público separado. El BID respaldó la primera fase del plan (2008-2010) relativa a la construcción de dos líneas troncales y su infraestructura conexa. La duración prevista de dicho programa era de cuatro años (demoró seis), hasta fines de 2012 y las obras en los corredores Agraciada-Garzón y Flores y la Terminal Colón debían terminarse, a más tardar, a mediados de 2010. En contrapartida, la intendencia debía crear demanda y medidas de gestión del tránsito, adaptar la red de bicicletas y remodelar la red vial.

¿Cómo se hizo la evaluación?

La OVE es un ente independiente del BID, encargado de evaluar externamente su trabajo y funcionamiento, para así ayudar a la institución a mejorar su efectividad en el desarrollo.

Para este trabajo entrevistó al personal del BID, tanto en la sede como en las representaciones de cada país, y a las partes interesadas: autoridades locales y nacionales que participaron en la planificación, gestión y funcionamiento de los sistemas de transporte urbano; académicos; el sector privado; empresas de autobuses, y grupos de ciudadanos. También revisó documentos y examinó datos sobre las características operativas y de diseño de los sistemas (velocidades de funcionamiento, demanda, productividad de los autobuses, número de usuarios, tasas de emisiones vehiculares, estimaciones de cambios modales y datos socioeconómicos sobre los usuarios), así como informes de las encuestas de usuarios.

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