La primera pregunta tiene una respuesta clara, sí.
La segunda respuesta es depende. Si el objetivo es garantizar la calificación de grado inversor de la deuda pública, la respuesta es no. Pero si se pretende comprar tiempo evitando un deterioro adicional y significativo del equilibrio fiscal, la respuesta es sí. En cualquier caso hay que reconocer que un esfuerzo fiscal más ambicioso en este momento es desaconsejable.
La tercera, sobre la posibilidad de un camino alternativo al ajuste elegido por el gobierno, también la respuesta es afirmativa. Lo hay, pero las opciones no son muchas dadas las restricciones del entorno económico y político.
1 - Más vale tarde…
En Uruguay la política fiscal es el ancla de la estabilidad macroeconómica, lo que se debe a la limitada eficacia estabilizadora de la política monetaria asociada a una escasa monetización de la economía. Por eso, mantener la deuda pública en una trayectoria sostenible (ratio Deuda Pública / PIB estable) y reducir la vulnerabilidad financiera de las finanzas públicas es crucial para la estabilidad de la economía.
En la década posterior a 2002, Uruguay logró mejoras sustanciales en ambos frentes gracias al crecimiento sostenido de su economía, al mantenimiento de superávit fiscales primarios, al mejor perfil de la deuda pública (menos dolarización, menos concentración de vencimientos y menos exposición a aumentos de tasas de interés internacionales) y a la acumulación de reservas. Precisamente estos factores son los que en 2012 devolvieron al país el grado inversor para su deuda pública.
A pesar de lo anterior, en los últimos cinco años las finanzas públicas se deterioraron debido a la pérdida del superávit primario (1,9% del PIB al finalizar 2011 a 0% del PIB en 2015). Este empeoramiento se debió a una mayor expansión del gasto que los ingresos del gobierno central durante la administración anterior, a una menor contribución de las empresas públicas al resultado fiscal entre 2011 y 2014 y a un enlentecimiento marcado de la recaudación tributaria en 2015 asociado a la desaceleración de la economía.
Gracias a las fortalezas financieras del sector público construidas a partir de 2003, el empeoramiento del escenario externo iniciado a mediados de 2014 no se convirtió rápidamente en una restricción macroeconómica severa. Sin embargo, el deterioro de la situación y las perspectivas regionales durante 2015, especialmente en Brasil, fueron haciendo cada vez más necesarias medidas en el frente fiscal.
En ese contexto, durante la elaboración y el debate presupuestal del período 2016-2020, muchos advertimos que el Presupuesto que iba a terminar aprobando el Parlamento no estaba alineado a las restricciones macroeconómicas imperantes. A una sobrestimación de las perspectivas de crecimiento para el período 2015-2019 que el proyecto original del Poder Ejecutivo contenía (1), se agregó un deterioro significativo del escenario internacional relevante mientras el debate presupuestal transcurría.
Así, los supuestos macroeconómicos sobre los que descansaba el proyecto de presupuesto terminaron siendo inadecuados (2). Ello dejó a las finanzas públicas demasiado expuestas a un golpe de suerte proveniente de la economía internacional. A pesar de todo, el Parlamento aprobó el Presupuesto sin tener en cuenta las advertencias sobre los riesgos que el país estaba asumiendo.
Es probable que cuando el Presupuesto terminó de ser sancionado por el Parlamento, el MEF ya fuera consciente de su inconsistencia con la nueva realidad. Seguramente ello explica por qué en los últimos días de 2015 el MEF impulsó la primera fase del ajuste fiscal que está en curso (3) en 2016.
En síntesis, a pesar de las señales del entorno y de las lecciones de la historia, durante 2015 las autoridades económicas se mostraron demasiado cautelosas y postergaron la introducción de cambios significativos en la estrategia fiscal general inaugurada una década atrás.
En su defensa puede afirmarse que el escenario externo se deterioró más y más rápido de lo previsto, que las fortalezas construidas en la última década daban cierto margen de tiempo para actuar y que las restricciones asociadas al equilibrio político dentro del partido de gobierno no facilitan cambios en períodos cortos de tiempo.
De todos modos y a pesar de lo anterior, es imposible desconocer que el gobierno perdió un año (4).
2- ¿Es necesario ajustar?
El equipo económico sostuvo que las medidas son necesarias porque si no se adoptan, “la trayectoria fiscal esperada elevaría de forma significativa el nivel de endeudamiento público entre 2015 y 2019”. En otras palabras, el gobierno entiende que sin el ajuste se corre el riesgo de volver insostenible la trayectoria de la deuda pública lo que podría terminar por aumentar la vulnerabilidad financiera del sector público. La historia reciente enseña que ambos factores fueron críticos en el agravamiento y la profundidad de la crisis de 2002.
En el siguiente gráfico se ilustran las trayectorias que estimamos en CPA Ferrere de los ratios deuda pública/PIB (DP/PIB) bajo la proyección pasiva (sin ajuste) y la proyección ajustada (con ajuste) (5). Como se observa en él, entre 2017 y 2019 los ratios DP/ PIB crecen en ambos escenarios aunque a ritmos diferentes. Debido a ello, en 2019 la relación DP/PIB en la proyección pasiva es tres puntos del PIB mayor que la de la proyección ajustada. Según se ve, la brecha entre ambas proyecciones se sigue ampliando luego de 2019 debido a que cuando el ejercicio de sostenibilidad propuesto asume que la economía converge a su crecimiento de largo plazo, la proyección de la DP /PIB con ajuste se estabiliza, mientras que la proyección pasiva sigue mostrando un crecimiento sostenido (6).
En breve, en ausencia de un ajuste fiscal de la dimensión del propuesto, es probable que la trayectoria de la relación DP/PIB se haga insostenible. Precisamente por ese motivo un ajuste en este momento es impostergable.
3 - ¿Es suficiente el ajuste propuesto?
Una cosa es que un ajuste fiscal sea necesario y otra que las “medidas de consolidación fiscal” propuestas por el gobierno sean suficientes para evitar un deterioro adicional de las finanzas públicas. Para responder si el ajuste que presentó el gobierno es suficiente propongo dos aproximaciones. Primero, evaluar si un punto porcentual del PIB de ajuste es suficiente. Segundo, analizar si es factible en el escenario económico previsto alcanzar la meta definida para el ajuste.
Para responder la primera pregunta es necesario establecer cuál es el objetivo que el gobierno realmente persigue. Si el objetivo es evitar que la trayectoria del ratio DP / PIB crezca de manera exponencial, las estimaciones contenidas en el gráfico sugieren que el ajuste propuesto podría ser suficiente. Alternativamente, si el objetivo perseguido es estabilizar el ratio DP / PIB en este período de gobierno, las proyecciones sugieren que el ajuste es insuficiente y que se requerirán esfuerzos adicionales.
Las autoridades económicas han señalado, y el propio presidente de la República lo ha expresado, que el gobierno tiene como objetivo central mantener el grado inversor de la deuda pública. Si así fuera, la pregunta debería ser; ¿es suficiente el ajuste fiscal propuesto para mantener el grado inversor? Y la respuesta es probablemente no.
En efecto, Uruguay tiene los peores indicadores (inflación, ratio DP/PIB, proporción de la deuda pública denominada en moneda extranjera) entre los países con igual calificación de deuda. Debido a ello, no es descabellado pensar que las agencias calificadoras exijan al menos una trayectoria sostenible de la deuda pública para mantener la calificación. Esto parece particularmente relevante en el escenario actual de las economías emergentes, en especial en un caso como el de Uruguay por su exposición a Brasil.
Una segunda dimensión a considerar para pronunciarse sobre la suficiencia del ajuste propuesto es evaluar si las medidas previstas son capaces de lograr un aumento del resultado fiscal de un punto porcentual del PIB en 2017.
Según el gobierno, para alcanzar esta meta las modificaciones impositivas aportarían alrededor de 0,7 puntos (unos USD 335 millones) y las definidas sobre el gasto unos 0,3 puntos del PIB (USD 125 millones). El cuadro que se presenta a continuación incluye un detalle con estimaciones sobre la contribución de cada componente al ajuste (7).
La recaudación adicional prevista para IRPF (Categoría II) e IASS, es probable que se alcance por la forma en la que se recaudan estos impuestos. Si nuestra estimación es correcta, el gobierno espera recaudar unos USD 100 millones adicionales por concepto de IRPF I e IRAE (8) (el 9% de la recaudación total de IRAE en 2015), algo que podría ser posible con los cambios propuestos (especialmente en el caso del IRAE (9)). Ello quiere decir que aumentar la recaudación en 0,7 puntos porcentuales del PIB con las medidas tributarias propuestas por el gobierno sería una meta alcanzable. En contraste, es más difícil establecer si las medidas de gasto anunciadas efectivamente se traducirán en ahorros por 0,3% del PIB.
En síntesis, el ajuste propuesto por el gobierno es suficiente al menos en dos dimensiones. Primero, es probable que logre un aumento del resultado fiscal de un punto porcentual del PIB al finalizar 2017 y que, gracias a ello, el ratio DP/PIB modere su ritmo de crecimiento. En contraste, dado que sería insuficiente para evitar que esta relación se estabilice (deje de crecer), es probable que sea insuficiente para evitar perder la calificación de grado inversor de la deuda pública en ausencia de medidas adicionales.
Ello supone que el gobierno deberá volver sobre el capítulo fiscal sobre fin de año, probablemente recurriendo a las tarifas públicas.
4 - ¿Es posible ajustar de otra manera?
Hasta aquí tenemos que el ajuste fiscal propuesto por el gobierno es necesario y suficiente si la meta es moderar el crecimiento de la relación DP / PIB. Ahora la pregunta es, ¿se puede hacer de otra manera?
En estos últimos días se han alzado diversas voces reclamando un ajuste diferente. Algunos han señalado que el ajuste debería concentrarse más en la contracción del gasto público y menos en los aumentos de impuestos. Otros, han propuesto balancear los aumentos de los impuestos propuestos incrementando más aquellos que gravan las rentas empresariales (IRAE), las rentas personales asociadas a rendimientos del capital (IRPF Categoría I) y las franjas elevadas del IRPF.
Los reclamos de los primeros muestran preocupación por los efectos negativos del ajuste sobre la eficiencia en la asignación de recursos de la economía. Los de los segundos advierten sobre consecuencias negativas del ajuste sobre la equidad.
Discutir en detalle cada uno de los puntos que se han puesto sobre la mesa al respecto escapa al alcance de este artículo. Por eso en lo que sigue me concentro en algunas consideraciones sobre algunas consecuencias de la propuesta del gobierno sobre la fase del ciclo, la eficiencia y la equidad.
El análisis que sigue implícitamente asume que el ajuste fiscal en curso tiene tres objetivos centrales: debe ser suficiente, esto es mejorar el resultado fiscal en un punto porcentual del PIB; debe minimizar el efecto negativo sobre el ciclo dado que la economía está estancada y; debe ser lo menos inequitativo que sea posible. Vayamos por partes.
Más impuestos versus menos gasto público
Es indiscutible que la calidad del gasto público está lejos de ser razonable. Uruguay se debe hace al menos tres décadas una reforma del Estado que permita que los contribuyentes recibamos a cambio de nuestros impuestos servicios públicos básicos de una mejor calidad a la actual. Sin embargo las medidas propuestas, u otras alternativas que se propusieran, son un ajuste fiscal no un programa para aumentar la eficiencia del gasto público o mejorar su calidad.
Por su parte, la demora del gobierno en actuar lo ha llevado a poner en práctica un ajuste fiscal con la economía estanflacionada. Ello condiciona severamente el tipo de ajuste que puede hacer y las opciones que puede elegir.
En un contexto como el actual, hacer un ajuste recostado sobre el recorte del gasto y no sobre el aumento del impuesto a la renta personal es probable que terminara afectando severamente el nivel de actividad. Es que un recorte adicional del gasto público se traduciría en una contracción proporcional de la demanda agregada. En contraste, el menor “gasto privado” (inversión y consumo) asociado al aumento de impuestos a la renta personal es probable que tenga un menor efecto sobre la demanda. Esto es así porque al menos una parte de la renta capturada por los mayores impuestos terminaría siendo financiada con un menor ahorro. En otras palabras, ajustar el gasto público bajo estanflación reforzaría el ciclo contractivo de la economía, en tanto que un ajuste privado financiado con ahorro podría tener un menor efecto sobre el nivel de actividad. Por supuesto que lo que acabo de afirmar dista de ser algo irrefutable, pero creo que hay argumentos que permiten sostenerlo. De todos modos, no perdamos de vista que por delante no tenemos opciones buenas y malas. Todas son malas y sólo estamos eligiendo entre las menos malas. Por eso, lograr hacer el ajuste y evitar una contracción adicional es crucial llegados a este punto.
IRPF: Más recaudación versus efectos sobre la equidad
Los cambios propuestos por el gobierno del IRPF (Categoría II) afectan la equidad en dos sentidos. Un primer efecto está asociado al tope de la tasa para las deducciones. Implícitamente esta medida elimina el criterio de la progresionalidad lo que, si bien aumenta la equidad vertical, amenaza con reducir la equidad horizontal.
En efecto, al limitar los montos que pueden ser deducidos se impide que mientras se aumenta las franjas de ingreso se puedan deducir montos proporcionales y, por tanto, mayores. De este modo, con la propuesta del gobierno las franjas superiores de ingreso tendrán una “renta capturada” proporcionalmente mayor que las franjas bajas no sólo por las mayores tasas del impuesto, sino también por el tope para sus deducciones. En este sentido, la propuesta refuerza la progresividad del impuesto (aumenta la equidad vertical).
En contraste, dentro de una misma franja de ingresos habrá hogares que podrán deducir una mayor proporción de gastos que otros (disminuye la equidad horizontal). Este es el caso de dos hogares de una misma franja uno con y otro sin hijos. En el primero, debido al tope que regiría ahora, se podrán deducir proporcionalmente menos gastos que en el segundo por el sólo hecho de la diferencia en el número de hijos.
Otra vez, como seguramente el gobierno está más preocupado por el aumento de la recaudación que por otros efectos de las medidas, la afectación de la equidad horizontal por los cambios en el criterio de las deducciones es probable que no sea centro de su preocupación. Es que limitar las deducciones incrementa de forma sustancial la recaudación (ver cuadro más arriba) y, como se señaló, permite argumentar que aumenta la equidad vertical. Sin embargo, no debe perderse de vista que aún dentro de una misma franja de ingresos, son los hogares con más niños los que tienen mayor vulnerabilidad y los que se ven más afectados por el cambio. Dado que algunas franjas de ingresos son muy amplias, debería evaluarse con atención cuáles podrían ser los efectos finales de la medida propuesta desde el punto de vista de la equidad.
Un segundo efecto asociado al tope de las deducciones es que la segunda franja de ingresos terminará por pagar más IRPF con el ajuste a pesar de que el gobierno pretendía excluirla de su alcance. En la actualidad la segunda franja de ingresos (gravada al 10%) puede deducir hasta el 10%, con el ajuste podrá deducir sólo hasta el 8%. Ello supone que las personas cuyo ingreso queda totalmente comprendido en la segunda franja de ingresos deberán pagar más IRPF que ahora. Seguramente la razón de haber puesto el tope en 8% es que el gobierno pretende gravar a los perceptores de rentas superiores en ese tramo inicial de ingreso. Los montos de recaudación previstos por ese concepto son elevados según los cálculos que hemos hecho en CPA Ferrere.
Nuevamente, la medida parece estar orientada por la materialidad del aumento esperado de la recaudación. De todos modos, ello no debería impedir evaluar cuidadosamente los efectos sobre la equidad horizontal que la medida puede tener asociada.
IRAE: Incentivos e inversión
Los cambios puestos a consideración sobre el IRAE son varios. Tengo comentarios sobre dos de ellos. El primero es sobre la propuesta de que las utilidades no distribuidas generadas con una antigüedad superior a tres períodos sean consideradas como distribuidas sí no fueron reinvertidas. La definición de los conceptos que quedan comprendidos dentro de la reinversión es clave. En efecto, una definición muy restrictiva de lo que se acepte como reinversión, por ejemplo que sólo contemple activos fijos y tecnología, podría desalentar la inversión en capital humano o mejoras de eficiencia. Incluso, existen otros usos legítimos y deseables para los fondos como son la inversión en capital de trabajo y la cancelación de pasivos que no deberían ser penalizados tributariamente. En el otro extremo, una definición muy laxa de lo que quede comprendido como objeto de la reinversión podría hacer que la medida no tuviera mayor sentido. Por eso, parece recomendable evaluar con cuidado la definición del alcance del concepto de reinversión y, sobre todo, analizar cuáles podrían ser los efectos asociados a ello.
Un segundo comentario está asociado a las pérdidas fiscales acumuladas durante los últimos cinco ejercicios. El gobierno propone que puedan deducirse hasta alcanzar el 50% del Resultado Fiscal Positivo en contraste con el 100% que rige actualmente. Si bien limitar los años y la proporción de las pérdidas que pueden ser deducidas es un criterio ampliamente usado en la región (10), no así en Europa y Estados Unidos, no deben perderse de vista los efectos negativos que la medida puede tener sobre la inversión. La limitación tiene consecuencias sobre la rentabilidad esperada de los proyectos de inversión en tanto restringe la posibilidad de deducir fiscalmente las pérdidas, algo habitual al inicio de una nueva operación. Por tanto, la medida propuesta podría terminar haciendo no elegibles inversiones que antes sí lo eran justo en un momento en el que éstas son vitales para evitar deprimir la economía.
5 - En conclusión
El ajuste fiscal anunciado por el gobierno es necesario para evitar un desequilibrio macroeconómico profundo y duradero.
Las medidas propuestas parecen ser suficientes para lograr la meta de mejorar el resultado fiscal en un punto porcentual del PIB en 2017, pero no para lograr que la deuda pública se vuelva sostenible.
Si el gobierno pretende efectivamente proteger la calificación de grado inversor de la deuda pública, seguramente deberá seguir ajustando las finanzas públicas en los próximos meses. Lamentablemente la implementación tardía del ajuste restringe el menú de opciones.
Por supuesto que hay alternativas al paquete propuesto, pero es muy estrecho el margen para hacerlo, dados los criterios en los que el gobierno funda la propuesta.
De todos modos, deberían evaluarse con precaución algunos efectos sobre la equidad vertical y horizontal de la medida que topea las deducciones del impuesto a la renta por trabajo, así como las consecuencias sobre la inversión que pueden tener algunos cambios sobre el impuesto a la renta empresarial.
Para transmitir una señal clara para la formación de expectativas, sería deseable que el Parlamento no usara todos los plazos que tiene a su disposición para aprobar la Ley de Rendición de Cuentas.
Notas
1 - El Programa Financiero preparado por el MEF en mayo de 2015 para dar sustento al Presupuesto 2016-2020 asumía que el PIB iba crecer en los cinco años 3,5 puntos más que nuestras estimaciones en CPA Ferrere en ese mismo momento. Cifras similares manejaban otros colegas.
2 - A comienzos de diciembre, antes de que el Presupuesto fuera aprobado por el Parlamento, en CPA Ferrere ya habíamos corregido las proyecciones de crecimiento del PIB para 2015 y 2016 a 1,5% y 0,8% respectivamente. El presupuesto aprobado mantuvo 2,5% para ambos años.
3 - Esta primera fase estuvo compuesta por: i) un aumento de los precios de los servicios públicos en términos reales; ii) el no traslado de la caída del precio del petróleo a las tarifas de los combustibles y; iii) la alteración por decreto del criterio del ajuste por inflación para la liquidación del IRAE.
4 - Según estimaciones nuestras en CPA Ferrere, el Presupuesto 2016-2020 aprobado en diciembre contuvo un “impulso” fiscal de 0,9% del PIB. Por tanto, grosso modo, el ajuste fiscal de un punto porcentual del PIB propuesto por el gobierno procura neutralizar la expansión del gasto sancionada por el presupuesto en diciembre.
5 - Estrictamente se asume que el gobierno logra un ajuste fiscal en 2017 de un punto porcentual del PIB que es la meta que fue definida en el paquete propuesto el lunes 23 de mayo.
6 - En la proyección pasiva, el resultado primario en 2017 es -0,6%, en 2018 es -0,5% y entre 2019 y 2025 -0,4%. En la proyección ajustada, el resultado primario es en 2017 0,4%, en 2018 0,3% y entre 2019 y 2025 0,4%.
7 - Un documento del PIT – CNT divulgado el viernes 26 contiene unos números algo diferentes. Por ejemplo, la recaudación prevista por el IRPF Categoría II, asciende a USD 283 millones en lugar de USD 269 millones de nuestra estimación.
8 - La estimación de la recaudación de IRPF I e IRAE incluida en el cuadro surge como diferencia del resto de los conceptos.
9 - Los cambios propuestos para el IRAE son cuatro: i) Eliminar la deducción de sueldos fictos patronales, pasando a deducir el sueldo patronal real pagando IRPF. ii) Permitir deducir las pérdidas fiscales de ejercicios anteriores acumuladas durante los últimos 5 períodos hasta alcanzar el 50% del Resultado Fiscal Positivo al momento de tributar IRAE. iii) Considerar las utilidades no distribuidas generadas con una antigüedad superior a 3 períodos como distribuidas, siempre que no hayan sido reinvertidas. iv) Gravar al 7% por IRPF cat. I la distribución de utilidades actualmente exonerada de sociedades con contabilidad suficiente prestadoras de servicios profesionales y personales.
10 - García-Herrera, C., Torrejón, L.; Alonso, D., del Blanco, A. (2010); “Estudio comparado de los sistemas tributarios en América Latina”; Instituto de Estudios Fiscales; Ministerio de Economía y Hacienda; España.
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